俄乌冲突对经济制裁的启示-天天观焦点

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俄乌冲突对经济制裁的启示-天天观焦点

时间 :2023-03-07 07:58:46 来源 : 欧亚新观察

近日，哥伦比亚大学全球能源政策中心的高级研究员，曾在奥巴马时期担任俄罗斯和欧洲制裁事务负责人的爱德华·费什曼（Edward Fishman）撰文讨论了俄乌冲突的制裁实践带来的经验教训和启示。我们编译了该文，以飨读者。本文观点仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。

(资料图片)

俄乌冲突爆发后不到一周的2022年国情咨文中，美国总统拜登吹嘘了西方对俄罗斯实施的 "强有力的经济制裁"，这些措施会立即击溃卢布，并使莫斯科的股票交易所成为废墟。拜登警告说，俄罗斯领导人还 "不知道会发生什么"。

而今年，拜登在国情咨文中甚至没有提到制裁。他的沉默是可以理解的。在濒临崩溃的边缘之后，俄罗斯的金融系统趋于稳定。自动取款机排队的现象消失了，卢布汇率也反弹了。俄罗斯最大的银行失去了对SWIFT系统的访问权，Visa和万事达也撤出了该国。但即使是西方品牌的信用卡也从未在俄罗斯境内停止使用。国际货币基金组织一度预计，俄罗斯的经济在2022年将收缩8.5%。现在，它估计它只收缩了2.2%。

一年以来，人们很容易对制裁感到失望。俄罗斯精英阶层和普通民众都没有显示出与当局决裂的迹象，而乌克兰的战争也在继续，看不到尽头。但是，制裁更像是一场马拉松，而不是短跑，其远期效果要比眼前看起来更有希望。通过切断俄罗斯与外国技术和投资的联系，削减俄罗斯的能源收入，西方的制裁从根本上改变了俄罗斯的国家轨迹。它们正在摧毁俄罗斯赖以推行其当下对外政策的经济基础。

这种态势不太可能很快改变，因为俄罗斯已经把自己框住了。四州入俄已经写入宪法，外加乌克兰所遭受的价值数千亿美元的损失，很难想象任何一方会接受通过谈判达成的解决方案，从而使俄罗斯摆脱制裁。俄罗斯获得缓刑的最佳机会是重演2014年西方实施制裁后所采用的策略：混合使用拖延战术和对他国政治进程的干预，试图影响西方的意志。这意味着，制裁的命运主要掌握在美国和欧洲手中。尽管有预言说他们会在俄罗斯的对抗中退缩，但乌克兰人的勇气和俄罗斯的行动相结合，维持了他们的决心。

12个月的制裁表明，西方不仅能够保持团结，而且能够抵御俄罗斯的反制裁和经济报复带来的打击。正如制裁在短期内没有像最初预期的那样对俄罗斯造成破坏，这些反制裁对美国或欧洲的伤害也没有像许多人担心的那样大。油价并没有飙升。欧元区没有陷入另一场金融危机。欧洲国家学会了用更少的俄罗斯能源来解决自身的能源问题。俄方的报复一直很低调。事实证明，西方对俄罗斯使用严厉经济武器的自由度远远超过大多数西方领导人的想象。

在发起所谓“特别军事行动”时，普京寻求恢复俄罗斯的超级大国地位。只要西方继续收紧制裁，这将是不可能的。

从威慑到消耗

去年3月，俄罗斯的经济技术官僚在该国央行行长纳比乌琳娜的领导下，拯救了他们的国家，并使战事能够继续。对半导体等高科技产品的制裁和出口控制，影响了俄罗斯军队的精确制导弹药和其他先进武器的库存。俄罗斯甚至不得不向伊朗寻求军事支持。但是，制裁的速度和深度都不足以阻止战争的发生。与西方对乌克兰的军事援助相比，它们在战场上的作用微不足道。而且，没有证据表明它们遏制了俄罗斯在领土方面的欲望。

然而，这一切并不说明制裁没有发挥作用。这是因为成功的定义改变了。其在冲突爆发的第二天就发生了变化，而且是正确的变化。在2022年2月24日之前，拜登试图用他所谓的 "迅速和严重后果"的威胁来阻止俄罗斯的行动。这种威胁失败了。一旦俄罗斯的坦克开始向基辅开进，制裁就永远无法再使俄罗斯将其撤回。只有乌克兰的军队可以做到这一点。

在制裁未能阻止俄罗斯的行动之后，他们又有了新的目标：削弱俄罗斯在乌克兰和其他地区造成更多伤害的能力。今天，对俄罗斯的制裁目标不再是试图产生足够的经济痛苦以促使政府改变政策，而是直截了当：经济消耗。其结果是，对俄罗斯的制裁在范围上是雄心勃勃的，但在目标上却相对温和。而在削弱俄罗斯的经济活力这一较为温和的目标方面，他们正在取得成功。

俄罗斯的经济规模庞大，结构简单。国家出售石油和天然气，并将收益用于组建一支庞大的军队，补贴雇佣了数百万人的制造业等行业，并为政府工作人员和养老金领取者提供资金。战争开始以来，俄罗斯的军事开支急剧上升。对当局来说，幸运的是，能源收入一直很高，足以维持经济的正常运转，这主要是因为战争本身推动了商品价格的上涨，而西方国家担心油价飙升，最初不愿意颁布任何可能扼杀俄罗斯石油销售的措施。西方在制裁运动中所犯的最昂贵的错误是，在积极针对俄罗斯的石油收入之前等待了将近10个月。2022年，俄罗斯从石油出口中获得了近2200亿美元的收入，比前一年增长了20%。

但在能源领域之外，俄罗斯的经济已经受到重创。金融制裁和出口管制相结合，切断了俄罗斯获得关键技术的途径。直接和间接雇用300多万俄罗斯人的汽车行业就是一个例子：其产量在2022年下滑了近70%，降至苏联时期以来的最低水平。在整个俄罗斯制造业中，类似的衰退也很明显。因此，虽然官方的失业率一直很低，但数以百万计的俄罗斯人已经被解雇，或处在无薪假期当中。如果把这种所谓的隐性失业计算在内，可能有超过10%的俄罗斯劳动力没有工作。

即使是保住工作的俄罗斯人也感受到生活水平的下降。实际收入和消费需求都急剧下降。由于获取外国零部件的渠道被压缩，俄罗斯最大的汽车制造商AvtoVAZ开始销售没有安全气囊和防抱死刹车的车辆。尽管产品质量急剧下滑，但汽车价格仍在上升。2014年，参议员麦凯曾把俄罗斯称为 "一个伪装成国家的加油站 "，这在当时可能是一种夸张，但现在制裁正使这一描述日趋真实。

一个正在消失的能源超级大国

虽然情况很糟糕，但如果普京能够依靠稳定的石油美元收入，这可能还是可以忍受的。然而，制裁终于开始打击俄罗斯最痛的地方：石油部门。最近几个月，欧盟对俄罗斯的原油和石油产品实施了禁运，七国集团对俄罗斯石油设置了价格上限，只有在低于设定价格的情况下，俄罗斯石油货物才能利用西方的航运和保险。

这些措施刺痛了俄罗斯。俄罗斯的旗舰品牌原油——乌拉尔原油，与国际基准原油布伦特相比已有了巨大的价格折扣，这导致今年1月莫斯科的能源收入与去年同月相比下降了46%。与不断膨胀的军事开支相配合，石油收入的下降将限制克里姆林宫的政策灵活性，并迫使其做出艰难的取舍。俄罗斯的预算赤字在1月份飙升至250亿美元。由于被排除在国际资本市场之外，克里姆林宫无法通过借款来弥补出口收入的下降。最终，莫斯科可能别无选择，只能让卢布暴跌。加油站是可靠的业务。但是，如果他们必须以低于市场价的价格出售产品，他们就不可能兴旺。

形势是严峻的。由于缺乏西方投资和先进的石油开采技术，并被欧洲市场拒之门外，俄罗斯能源工业最好的日子已经过去。根据国际能源署的预测，到2030年，俄罗斯将损失超过1万亿美元的石油和天然气收入，使该国沦为一个二流能源大国。如果俄罗斯是一个二流能源大国，现行的政治和经济模式，更不用说外交上的雄心壮志，就不再有意义了。

别忍着

俄乌冲突爆发已有一年，但战争真正开始于九年前俄罗斯的 "小绿人 "蜂拥进入克里米亚。当时西方和今天一样，以制裁俄罗斯作为回应。2014年的惩罚比2022年的惩罚要弱，但俄罗斯对这些惩罚的准备不足。到2014年12月，在制裁和油价大跌的双重压力下，俄罗斯处于失控的金融危机边缘。其经济正以超过10%的年化速度下降。就像2022年一样，俄罗斯的经济技术官僚前来救援，提高利率并实施了事实上的资本控制。

接下来发生的事情很有启发性。西方国家没有发挥其优势，而是对其造成的损害感到恐惧。德国和法国领导人公开提醒不要增加对俄罗斯的压力，并在2015年2月匆匆忙忙地拼凑了明斯克协议，该协议冻结了冲突，但俄罗斯对外政策上的野心这一根本问题没有得到解决。到这一年年底，俄罗斯的经济已经重新站稳脚跟。

在2023年，西方决不能重复这一悲剧性错误。制裁的影响从来不是静止的。遭受制裁的一方会适应。他们会找到变通办法，开发新市场，并建立新的收入来源。保持压力的唯一方法是以比目标国能够适应的更快速度加强制裁。在过去的一年里，俄罗斯的经济被证明比预期的更有韧性。全球经济的情况也是如此。原本应该让市场震惊的制裁措施，如七国集团的价格上限和欧盟对俄罗斯石油的禁运，几乎没有引起任何波动。同时，俄罗斯的报复行动被证明是微不足道的。在经济领域，美国及其盟友拥有相当于核战略理论家所说的 "升级优势"——西方有许多选择，可以以可接受的代价损害俄罗斯的经济，但俄罗斯的强力反制裁措施对自己的伤害比对西方更大。

所有这些都意味着西方不应该害怕收紧套索。最好的起点是俄罗斯的石油部门。随着时间的推移，如果市场评估制裁已经趋于稳定，俄罗斯石油的价格折扣将会缩小。目前，俄罗斯仍然依靠七国集团的油轮和保险来获得其石油销售的很大份额，但它最终可能建立一个不依赖西方的石油供应链。在己方仍然拥有油轮和保险这些武器的时候，七国集团应该逐步降低价格上限，直到达到俄罗斯的边际生产成本，这将使俄罗斯有动力继续销售石油，但又难以赚取利润。如果七国集团以外的公司破坏了这一政策，西方应该毫不犹豫地以二次制裁威胁之——对参与购买俄罗斯石油的非俄罗斯公司进行惩罚，以尽可能地降低俄罗斯的石油收入。

下一个升级的领域是金融部门。俄乌冲突爆发后不久，美国就对俄罗斯进行了一系列金融制裁，目标是俄罗斯中央银行以及该国最大的两家银行——储蓄银行和外贸银行。但为了保持能源价格的稳定，美国为能源交易制定了广泛的例外条款，并且没有制裁俄罗斯天然气工业集团银行，这是服务于俄罗斯能源部门的主要银行，也是该国第三大银行。它也没有对国有石油巨头俄罗斯石油公司、国有的航运巨头俄罗斯现代商船公司（Sovcomflot）以及俄罗斯石油行业的其他关键公司实施金融制裁。

这些决定既是一种不必要的谨慎，也对普京大有好处。西方应该对所有参与俄罗斯石油贸易的主要公司实施所谓的 "全面封锁制裁"，这些措施将切断它们与西方金融体系的联系。西方还应该缩小能源分割的范围，使俄罗斯的石油美元只能用于购买食品和药品等人道主义物品。西方应该随时准备对那些帮助俄罗斯利用其石油收益购买武器、工业部件和其他没有人道主义价值的商品的外国银行实施二级制裁。

拜登政府已经表示愿意对协助俄罗斯发动战争的公司实施二级制裁。它还强调要努力检查逃避制裁的行为。这些都是好主意，但它们走得还不够远。如果西方将2023年制裁的重点仅仅放在执行其在2022年颁布的惩罚措施上，那么俄罗斯的经济将继续复苏。

经济实力是军事力量的基础。在过去的20年里，俄罗斯被改造成了一个强大的军事力量体，这要归功于与全球经济蓬勃发展的联系和飙升的石油利润。现在，制裁有机会扭转这一局面。制裁本身不会结束乌克兰的战争。但是，如果西方保持其勇气，制裁可以帮助一劳永逸地结束俄罗斯在对外政策上的想法。

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